RUU Reforma Agraria: Ketika Redistribusi Tanah Berisiko Menjadi Administrasi Pertanahan
Pembahasan mengenai Rancangan
Undang-Undang Pengaturan Reforma Agraria membawa satu pertanyaan mendasar: apakah
negara sedang menyiapkan instrumen untuk membongkar ketimpangan penguasaan
tanah, atau sedang membangun sistem administrasi baru untuk mengatur tanah yang
struktur penguasaannya pada dasarnya tetap? Pertanyaan tersebut menjadi
penting karena Reforma Agraria memiliki makna yang jauh lebih luas daripada
legalisasi tanah.
Dalam kertas posisi Aliansi Gerakan
Reforma Agraria (AGRA), persoalan utama terhadap Draft RUU Pengaturan Reforma
Agraria terletak pada ketidaksesuaian antara tujuan Reforma Agraria dengan
objek, subjek, dan mekanisme yang disiapkan dalam rancangan tersebut. Dokumen
tersebut menilai bahwa rancangan tersebut lebih dekat dengan penyelesaian
konflik dan administrasi pertanahan daripada perombakan struktur agraria.
Jika kritik tersebut diterima
sebagai bahan perdebatan, maka persoalannya bukan semata apakah RUU tersebut
diperlukan atau tidak. Persoalannya adalah: Reforma Agraria macam apa yang
hendak dibangun melalui undang-undang tersebut?
Ketika
Reforma Agraria Dipersempit
Dalam pengertian sederhana, Reforma
Agraria dapat dibayangkan sebagai proses pembagian kembali tanah secara lebih
adil. Tetapi bagi AGRA, pengertian tersebut harus diperluas. Reforma Agraria
harus mencakup redistribusi tanah, penataan produksi, dan pengkoperasian hasil
produksi. Ketiga unsur tersebut saling berkaitan.
Redistribusi tanpa dukungan produksi
dapat membuat penerima tanah tetap berada dalam kondisi ekonomi yang lemah.
Penataan produksi tanpa perubahan struktur penguasaan tanah tidak menyelesaikan
ketimpangan. Sementara redistribusi dan produksi tanpa penguatan organisasi
ekonomi dapat membuat petani kembali bergantung pada pemodal dan pasar yang
lebih kuat.
Karena itu, persoalan pertama dalam
Draft RUU adalah bagaimana Reforma Agraria didefinisikan dan diterjemahkan ke
dalam mekanisme hukum. Jika orientasinya terlalu kuat pada kepastian hak,
administrasi, legalisasi, dan penyelesaian sengketa, maka ada risiko Reforma
Agraria kehilangan fungsi transformasinya.
Redistribusi,
Restitusi, dan Legalisasi Bukan Hal yang Sama
Salah satu kritik utama dalam kertas
posisi tersebut berkaitan dengan pencampuran antara redistribusi, restitusi,
dan legalisasi. Ketiganya memiliki persoalan yang berbeda.
Redistribusi berarti memberikan
tanah kepada kelompok yang tidak memiliki atau kekurangan tanah dengan
mengambil sumber tanah dari objek yang memang tersedia untuk didistribusikan. Restitusi
memiliki karakter berbeda. Restitusi berkaitan dengan pemulihan hak atas tanah
yang sebelumnya dimiliki atau dikuasai masyarakat tetapi kemudian hilang akibat
proses tertentu. Sementara legalisasi atau sertifikasi bertujuan memberikan
pengakuan hukum terhadap penguasaan tanah yang sudah berlangsung dan memenuhi
ketentuan yang berlaku.
Perbedaan ini penting. Jika tanah
yang telah lama dikuasai masyarakat dimasukkan ke dalam daftar objek
redistribusi, maka negara berisiko seolah-olah “memberikan” kembali tanah yang sebenarnya sudah menjadi ruang
hidup masyarakat. Dalam perspektif kertas posisi AGRA, tindakan semacam itu
tidak menyentuh persoalan utama ketimpangan. Tanah yang perlu dicari sebagai
objek redistribusi justru adalah tanah yang terkonsentrasi dalam penguasaan
skala besar.
Objek
Reforma Agraria: Tanah Siapa yang Hendak Dibagikan?
Di sinilah persoalan objek menjadi
sangat penting. Sebuah program redistribusi tanah tidak akan berarti banyak
jika sumber tanah yang digunakan bukan berasal dari pusat-pusat konsentrasi
penguasaan. Kertas posisi tersebut mempertanyakan mengapa berbagai kategori
tanah yang disebut dalam Draft RUU justru dianggap tidak cukup menjawab kondisi
agraria kontemporer.
Kategori seperti tanah absentee,
bekas erfpacht, eigendom, dan bekas tanah partikelir, menurut dokumen tersebut,
memiliki konteks sejarah tertentu dan sebagian telah berubah status menjadi
berbagai bentuk HGU, HGB, kawasan perkebunan, atau izin usaha lainnya.
Jika kondisi tersebut benar, maka
menjadikan kategori historis tersebut sebagai basis utama redistribusi dapat
menimbulkan masalah: sumber tanah yang
tersedia untuk redistribusi menjadi tidak sebanding dengan skala ketimpangan
yang hendak diselesaikan. Rakyat akhirnya berpotensi memperoleh tanah sisa,
sementara pusat-pusat konsentrasi tanah tetap berada di tangan pemegang
konsesi.
Pertanyaan berikutnya menjadi jauh
lebih konkret: jika Reforma Agraria benar-benar ditujukan untuk mengurangi
ketimpangan, dari mana tanahnya? Menurut dokumen tersebut, sumber utama
seharusnya diarahkan kepada tanah-tanah yang berada dalam penguasaan skala
besar, seperti konsesi perkebunan, kehutanan, pertambangan, properti, maupun
berbagai bentuk penguasaan lainnya yang berkontribusi terhadap konsentrasi
tanah.
Ketika
Tanah Rakyat Justru Menjadi Objek
Persoalan menjadi semakin kompleks
ketika sumber daya bersama seperti mata air, pesisir, pulau-pulau kecil,
perairan, laut, dan wilayah kelola masyarakat adat masuk dalam pembahasan objek
Reforma Agraria. Kertas posisi AGRA menekankan bahwa sumber daya semacam itu
memiliki fungsi sosial, ekologis, dan komunal.
Mata air misalnya, tidak hanya
memiliki nilai sebagai bidang yang dapat diberi status hak. Ia menjadi sumber
kehidupan bagi masyarakat. Wilayah pesisir juga tidak hanya memiliki nilai
sebagai ruang yang dapat dikapitalisasi. Bagi nelayan, wilayah tersebut
merupakan ruang produksi. Begitu pula wilayah kelola masyarakat adat memiliki
hubungan sosial dan kebudayaan yang tidak dapat direduksi menjadi kepemilikan
individual.
Karena itu, dokumen AGRA mendorong
agar sumber daya bersama lebih diarahkan pada pengakuan wilayah kelola rakyat,
perlindungan akses masyarakat, tata kelola bersama, penguatan hak komunal,
serta perlindungan fungsi ekologis. Persoalannya bukan apakah masyarakat
membutuhkan kepastian hukum. Mereka membutuhkannya. Namun bentuk kepastian
hukum yang diberikan harus sesuai dengan karakter sumber daya yang hendak
dilindungi. Kepastian hukum tidak selalu harus berarti kepemilikan individual.
Monopoli
Tanah dalam Skala Besar
Kritik yang lebih mendasar dalam
dokumen tersebut adalah bahwa Draft RUU dinilai belum secara tegas menjadikan
konsentrasi penguasaan tanah sebagai sasaran utama. Konsesi perkebunan berskala
besar, konsesi kehutanan, izin pertambangan, kawasan properti berskala besar,
hingga kawasan yang dikuasai melalui berbagai bentuk hak pengelolaan negara
disebut sebagai wilayah yang perlu mendapat perhatian dalam Reforma Agraria.
Jika sumber ketimpangan berasal dari
konsentrasi tanah dalam skala besar, maka Reforma Agraria harus berhadapan
langsung dengan sumber tersebut. Tanpa itu, Reforma Agraria berisiko hanya
mengelola dampak dari ketimpangan.
Misalnya, ketika masyarakat
mengalami konflik dengan perusahaan atas tanah, penyelesaian konflik memang
penting. Tetapi jika penyelesaian tersebut hanya menghasilkan pengaturan batas,
kompensasi, atau legalisasi tanpa mengubah struktur penguasaan, maka sumber
konflik dapat tetap ada. Dalam kerangka ini, penyelesaian konflik merupakan
bagian dari pekerjaan agraria, tetapi bukan keseluruhan Reforma Agraria.
Siapa
yang Menjadi Subjek?
Masalah berikutnya adalah siapa yang
berhak menjadi penerima redistribusi. Draft RUU, sebagaimana dibaca dalam
kertas posisi AGRA, mengakui petani gurem, petani tidak bertanah, buruh tani,
dan kelompok masyarakat lain yang membutuhkan akses tanah. Pada titik tersebut,
terdapat kesamaan dengan prinsip dasar Reforma Agraria: kelompok yang tidak memiliki atau
kekurangan alat produksi memang harus menjadi perhatian utama. Namun
persoalan muncul ketika subjek diperluas kepada berbagai bentuk perkumpulan,
paguyuban, serikat, dan koperasi.
Menurut kertas posisi tersebut,
perlu ada pembedaan antara subjek redistribusi dengan subjek restitusi atau
legalisasi. Redistribusi seharusnya diarahkan kepada orang atau keluarga yang
secara objektif tidak memiliki atau kekurangan tanah sebagai alat produksi. Sementara
kelompok atau organisasi dapat memiliki posisi penting dalam restitusi dan
legalisasi ketika hak yang hendak dipulihkan atau diakui memang merupakan hak
kolektif. Pembedaan tersebut diperlukan untuk mencegah penyalahgunaan. Tanpa
kriteria yang jelas, tanah yang telah didistribusikan dapat kembali dikuasai
kelompok lain yang secara ekonomi tidak menjadi sasaran Reforma Agraria.
Dokumen tersebut bahkan mengingatkan
kemungkinan munculnya koperasi bentukan pemerintah, kelompok kepentingan lokal,
elite birokrasi, pejabat, maupun pemilik modal yang dapat mengambil alih penguasaan
tanah melalui mekanisme kelembagaan. Artinya, redistribusi tanah bukan hanya
soal memindahkan status hukum. Ia juga soal memindahkan kekuasaan ekonomi.
Tujuan
Besar dan Objek yang Tidak Sejalan
Draft RUU, sebagaimana dikutip dalam
kertas posisi, memiliki tujuan mengurangi ketimpangan penguasaan tanah,
memperluas akses tanah bagi petani miskin dan buruh tani, memperkuat ekonomi
rakyat, mewujudkan kedaulatan pangan, mengurangi kemiskinan, menciptakan
lapangan kerja, serta mencegah rekonsentrasi penguasaan tanah. Tujuan tersebut
tentu memiliki cakupan yang besar. Namun justru karena tujuannya besar, objek
yang digunakan untuk mencapainya juga harus memadai.
Di sinilah kritik AGRA menemukan
titik tekan. Jika objek utama berasal dari tanah yang telah dikuasai rakyat,
sementara sumber monopoli skala besar tidak secara tegas menjadi sumber
redistribusi, maka terdapat ketidaksesuaian antara tujuan dan instrumen. Sebuah
undang-undang dapat memiliki tujuan mengurangi ketimpangan.
Namun untuk benar-benar melakukannya,
ia harus menjawab tiga pertanyaan sederhana:
Berapa tanah yang harus
didistribusikan?
Dari mana tanah tersebut
diperoleh?
Siapa yang menguasai tanah dalam
jumlah besar yang menjadi sumber redistribusi?
Kertas posisi tersebut menilai Draft
RUU belum memberikan jawaban yang memadai terhadap pertanyaan-pertanyaan
tersebut.
Negara
sebagai Penguasa Tanah
Persoalan lainnya adalah posisi
negara. Draft RUU, menurut dokumen tersebut, masih memberikan ruang kuat bagi
konsep Barang Milik Negara, Bank Tanah, dan Hak Pengelolaan. Di satu sisi,
negara memang membutuhkan instrumen untuk mengelola tanah.
Namun dari perspektif Reforma
Agraria yang digunakan AGRA, persoalan muncul apabila penguasaan negara
terhadap tanah tidak diikuti dengan mekanisme yang memastikan tanah tersebut
benar-benar didistribusikan kepada rakyat yang membutuhkan.
Reforma Agraria, menurut perspektif
tersebut, tidak boleh sekadar mengganti siapa pemegang kendali formal atas
tanah. Jika tanah berpindah dari perusahaan swasta kepada lembaga negara tetapi
rakyat tetap tidak memiliki akses yang berarti, maka konsentrasi penguasaan
belum tentu berubah.
Dengan demikian, persoalan yang
harus dijawab bukan hanya “negara atau swasta?”, tetapi “untuk
kepentingan siapa penguasaan tanah itu dijalankan?”
BRAN:
Lembaga Baru atau Alat Reforma Agraria?
Pembentukan Badan Reforma Agraria
Nasional atau BRAN menjadi bagian lain yang mendapatkan perhatian dalam kertas
posisi. Secara kelembagaan, badan khusus dapat memberikan koordinasi nasional
yang lebih kuat. Tetapi keberadaan badan tidak otomatis menjamin keberhasilan
Reforma Agraria.
Pertanyaan yang lebih penting adalah
siapa yang duduk di dalamnya, bagaimana kewenangannya dijalankan, siapa yang
mengawasi, dan sejauh mana rakyat yang menjadi subjek Reforma Agraria memiliki
suara dalam pengambilan keputusan.
Dokumen AGRA mengusulkan keterlibatan
buruh tani, tani miskin, tani sedang-bawah, masyarakat adat, organisasi tani,
nelayan, dan organisasi rakyat dalam struktur maupun pengawasan BRAN. Dengan
demikian, BRAN tidak hanya menjadi lembaga pemerintah yang bekerja dari atas ke
bawah.
Jika Reforma Agraria adalah
distribusi tanah sekaligus distribusi kekuasaan, maka subjek Reforma Agraria
harus memiliki posisi dalam menentukan bagaimana reforma tersebut dijalankan.
Reforma
Agraria atau Administrasi Konflik?
Pada akhirnya, kritik utama terhadap
Draft RUU dapat dirangkum dalam satu persoalan. Apakah rancangan tersebut
benar-benar mengubah struktur agraria, atau hanya membuat sistem baru untuk
mengadministrasikan struktur yang sudah ada?
Kertas posisi AGRA menilai orientasi
Draft RUU lebih dekat dengan penyelesaian konflik dan administrasi pertanahan.
Hal tersebut terlihat dari minimnya ketentuan mengenai bagaimana negara
memperoleh tanah dalam jumlah besar untuk redistribusi, berapa kebutuhan tanah,
bagaimana batas maksimum penguasaan ditentukan, dan bagaimana tanah yang
dimonopoli diambil untuk didistribusikan kepada rakyat.
Perdebatan tersebut penting karena
Reforma Agraria tidak dapat diukur hanya dari jumlah sertifikat yang
diterbitkan atau jumlah sengketa yang diselesaikan. Ukuran yang lebih
substantif adalah apakah struktur penguasaan tanah berubah.
Apakah petani tak bertanah memperoleh tanah?
Apakah petani gurem memperoleh tambahan tanah?
Apakah buruh tani memperoleh alat produksi?
Apakah monopoli tanah berskala besar berkurang?
Apakah masyarakat memiliki kekuatan ekonomi untuk
mempertahankan tanah setelah redistribusi?
Dan apakah tanah yang telah didistribusikan dapat dicegah
agar tidak kembali terkonsentrasi?
Pertanyaan-pertanyaan tersebut
menentukan apakah sebuah kebijakan benar-benar bergerak menuju Reforma Agraria
atau berhenti pada administrasi pertanahan. Karena itu, kritik terhadap Draft
RUU bukan semata kritik terhadap teknik penyusunan undang-undang. Ia merupakan
perdebatan mengenai makna Reforma Agraria itu sendiri.
Jika Reforma Agraria hendak
dijadikan instrumen untuk mengurangi ketimpangan, maka sumber ketimpangan harus
menjadi sasaran utama. Jika tanah merupakan alat produksi bagi kaum tani, maka
redistribusi harus diikuti dengan penataan produksi. Dan jika kekuasaan ekonomi
menjadi bagian dari persoalan agraria, maka masyarakat yang menjadi subjek Reforma
Agraria harus memiliki posisi nyata dalam menentukan pelaksanaannya.
Dengan demikian, pertanyaan terbesar
dalam pembahasan RUU tersebut bukan hanya apakah Indonesia membutuhkan undang-undang
Reforma Agraria. Pertanyaannya adalah: undang-undang itu akan mengubah
struktur agraria atau hanya mengadministrasikannya?
Posting Komentar untuk "RUU Reforma Agraria: Ketika Redistribusi Tanah Berisiko Menjadi Administrasi Pertanahan"