Reforma Agraria yang Tak Pernah Tuntas: Dari Warisan Kolonial hingga Ketimpangan Agraria Hari Ini

*Disusun berdasarkan kertas posisi Aliansi Gerakan Reforma Agraria (AGRA)

Persoalan tanah di Indonesia tidak pernah sekadar persoalan sertifikat, batas bidang tanah, atau administrasi pertanahan. Di balik setiap konflik tanah terdapat persoalan yang jauh lebih mendasar: siapa yang menguasai tanah, siapa yang mengolahnya, siapa yang mendapatkan keuntungan dari penguasaan tersebut, dan siapa yang harus kehilangan ruang hidup ketika tanah berubah menjadi komoditas.

Bagi kaum tani, tanah bukan sekadar sebidang aset yang memiliki nilai ekonomi. Tanah merupakan alat produksi sekaligus sumber kehidupan. Dari tanah, keluarga tani memperoleh pangan, pendapatan, tempat tinggal, dan keberlangsungan kehidupan sosialnya. Karena itu, ketika tanah terkonsentrasi dalam penguasaan segelintir pemilik modal atau badan usaha berskala besar, persoalannya bukan semata ketimpangan kepemilikan. Yang berubah adalah struktur kehidupan masyarakat pedesaan.

Kertas posisi Aliansi Gerakan Reforma Agraria (AGRA) melihat persoalan tersebut sebagai persoalan historis. Ketimpangan agraria hari ini dipahami sebagai hasil dari proses panjang perampasan dan monopoli tanah yang berlangsung sejak kolonialisme, mengalami perubahan bentuk setelah kemerdekaan, tidak sepenuhnya diselesaikan melalui UUPA 1960, kemudian mengalami pembalikan pada masa Orde Baru.

Karena itu, pembicaraan mengenai Reforma Agraria tidak cukup berhenti pada pertanyaan berapa bidang tanah yang telah disertifikasi. Pertanyaan yang jauh lebih penting adalah apakah struktur penguasaan tanah berubah, apakah kaum tani memperoleh alat produksi yang memadai, dan apakah kehidupan ekonomi masyarakat pedesaan benar-benar mengalami perubahan.

Tanah sebagai Sumber Kehidupan

Sejarah masyarakat agraris menunjukkan bahwa tanah selalu memiliki posisi yang berbeda dengan komoditas biasa. Tanah merupakan basis produksi pangan, tempat masyarakat membangun permukiman, ruang berlangsungnya kehidupan sosial, sekaligus sumber berbagai kebutuhan ekonomi.

Ketika penguasaan tanah tidak merata, ketimpangan tersebut akan memengaruhi seluruh kehidupan masyarakat. Mereka yang tidak memiliki tanah harus bekerja kepada pemilik tanah. Mereka yang memiliki lahan terlalu sempit tidak dapat sepenuhnya menggantungkan hidup dari pertanian. Sementara mereka yang menguasai tanah dalam jumlah besar memiliki posisi ekonomi dan sosial yang lebih kuat.

Dalam kerangka inilah AGRA menempatkan kemiskinan pedesaan, konflik agraria, keterbelakangan produksi pertanian, dan ketimpangan penguasaan tanah sebagai persoalan yang saling berhubungan. Reforma Agraria kemudian dipahami bukan sebagai kebijakan pertanahan biasa, melainkan sebagai upaya mengubah struktur tersebut. Persoalannya, struktur agraria Indonesia memiliki sejarah yang panjang.

Ketika Tanah Menjadi Alat Kekuasaan Kolonial

Kertas posisi tersebut menelusuri salah satu akar ketimpangan agraria Indonesia ke periode kolonialisme Belanda. Penaklukan wilayah melalui berbagai perang pada abad ke-19 bukan hanya menghasilkan penguasaan politik. Kekuasaan kolonial juga membuka jalan bagi penguasaan atas tanah dan sumber-sumber agraria.

Perang Jawa 1825–1830 menjadi salah satu titik penting dalam konsolidasi kekuasaan kolonial. Setelah itu, berbagai perang penaklukan berlangsung di berbagai wilayah Nusantara. Kekuasaan kerajaan dan kesultanan ditundukkan, sementara struktur sosial lama digunakan dan disesuaikan dengan kepentingan pemerintahan kolonial.

Salah satu kebijakan penting yang kemudian memengaruhi kehidupan rakyat adalah Sistem Tanam Paksa atau Cultuurstelsel. Rakyat dipaksa menyediakan tanah, tenaga, dan hasil produksi untuk memenuhi kebutuhan komoditas ekspor kolonial. Tanah yang sebelumnya digunakan untuk menopang kebutuhan masyarakat kemudian diarahkan untuk menghasilkan komoditas yang memiliki nilai bagi pasar dunia.

Perubahan tersebut menunjukkan bahwa persoalan tanah sejak awal tidak dapat dilepaskan dari persoalan ekonomi dan kekuasaan. Ketika kekuasaan politik berada di tangan kolonial, penguasaan terhadap tanah juga dapat diarahkan untuk memenuhi kepentingan ekonomi kolonial.

Situasi tersebut kemudian memasuki tahap baru dengan lahirnya Agrarische Wet 1870. Kebijakan ini membuka ruang yang lebih besar bagi modal swasta Eropa untuk memperoleh akses terhadap tanah di Hindia Belanda. Tanah-tanah rakyat kemudian semakin banyak diarahkan untuk perkebunan berskala besar dan produksi komoditas ekspor.

Dengan demikian, liberalisasi tanah pada masa kolonial bukan hanya persoalan perubahan status hukum tanah. Ia mengubah fungsi tanah dan hubungan masyarakat terhadap tanah. Tanah menjadi bagian dari sistem produksi yang semakin terhubung dengan kepentingan modal. Warisan struktur tersebut tidak serta-merta hilang ketika Indonesia merdeka.

Kemerdekaan dan Persoalan Nasionalisasi

Kemerdekaan Indonesia membawa perubahan besar dalam hubungan politik. Namun perubahan politik tidak secara otomatis menyelesaikan persoalan penguasaan tanah. Salah satu langkah penting setelah kemerdekaan adalah nasionalisasi perusahaan-perusahaan milik Belanda melalui UU Nomor 86 Tahun 1958. Nasionalisasi memiliki arti penting dalam upaya mengakhiri dominasi kolonial dalam bidang ekonomi. Namun, dari perspektif agraria yang digunakan dalam kertas posisi AGRA, nasionalisasi belum otomatis berarti redistribusi tanah kepada rakyat.

Tanah-tanah yang sebelumnya dikuasai perusahaan perkebunan kolonial sebagian besar berpindah menjadi aset negara dan kemudian dikelola melalui perusahaan-perusahaan negara. Artinya, terjadi perubahan siapa yang menguasai tanah, tetapi belum tentu terjadi perubahan struktur penguasaan tanah itu sendiri. Di sinilah muncul persoalan penting: apakah perubahan pemilik formal otomatis berarti perubahan hubungan agraria?

Bagi perspektif yang ditawarkan kertas posisi tersebut, jawabannya tidak. Jika tanah tetap terkonsentrasi dalam penguasaan berskala besar dan rakyat yang mengolah tanah tetap tidak memiliki akses yang memadai terhadapnya, maka persoalan ketimpangan agraria belum selesai, meskipun pemegang haknya telah berubah.

UUPA 1960 dan Upaya Landreform

Upaya paling penting untuk menjawab persoalan tersebut kemudian muncul melalui Undang-Undang Pokok Agraria Nomor 5 Tahun 1960. UUPA lahir dengan semangat mengubah sistem agraria warisan kolonial. Ia menjadi dasar bagi kebijakan landreform dan pengakuan bahwa ketimpangan penguasaan tanah merupakan persoalan struktural. Namun pelaksanaan landreform menghadapi banyak keterbatasan.

Menurut kertas posisi AGRA, redistribusi pada masa tersebut lebih banyak menyasar kategori seperti tanah kelebihan maksimum, tanah absentee, tanah swapraja, dan kategori lainnya. Sementara konsentrasi penguasaan tanah melalui konsesi berskala besar dan badan hukum tidak tersentuh secara memadai.

Akibatnya, meskipun landreform berhasil menunjukkan bahwa negara memiliki agenda untuk mengubah struktur agraria, agenda tersebut tidak sepenuhnya mampu membongkar pusat-pusat konsentrasi tanah. Di titik ini, sejarah Reforma Agraria Indonesia memperlihatkan satu persoalan penting: keberadaan aturan Reforma Agraria belum tentu berarti perubahan struktur agraria. Sebuah kebijakan dapat berbicara mengenai redistribusi tanah, tetapi jika sumber tanah yang didistribusikan tidak menyentuh pusat-pusat monopoli, maka perubahan yang terjadi akan terbatas.

Orde Baru dan Pembalikan Agenda Agraria

Perubahan politik pada masa Orde Baru membawa pembalikan terhadap perkembangan landreform sebelumnya. Menurut kertas posisi tersebut, berbagai institusi landreform dilumpuhkan. Pada saat yang sama, berbagai regulasi sektoral dibangun untuk membuka ruang lebih luas bagi investasi di sektor pertambangan, kehutanan, perkebunan, dan sektor strategis lainnya. Dengan kebijakan tersebut, tanah dan sumber daya alam semakin terhubung dengan ekspansi investasi.

Di sektor pertanian, pemerintah Orde Baru juga menjalankan Revolusi Hijau. Modernisasi pertanian dilakukan melalui penggunaan benih unggul, pupuk kimia, pestisida, dan mekanisasi. Modernisasi produksi memang dapat meningkatkan produktivitas dalam kondisi tertentu. Namun persoalan yang dikemukakan kertas posisi AGRA adalah bahwa perubahan teknik produksi tersebut tidak didahului oleh perubahan struktur penguasaan tanah. Dengan kata lain, teknologi pertanian dapat berubah tanpa hubungan sosial di atas tanah ikut berubah.

Petani yang tetap memiliki lahan sempit tetap memiliki persoalan yang sama. Buruh tani yang tidak memiliki tanah tetap harus menjual tenaga kerjanya. Sementara perusahaan besar dan pemilik modal tetap memiliki posisi kuat dalam penguasaan sumber daya agraria. Karena itu, dokumen tersebut menyebut pengalaman Orde Baru sebagai bentuk kontra-reforma agraria: modernisasi berlangsung, tetapi struktur penguasaan tanah tidak dibongkar.

Dari Landreform ke Administrasi Pertanahan

Sejarah tersebut penting untuk memahami perdebatan Reforma Agraria hari ini. Jika persoalan agraria hanya dilihat sebagai persoalan administrasi, maka solusi yang muncul cenderung berupa sertifikasi, pemetaan, digitalisasi, penataan data, dan kepastian hukum.

Semua hal tersebut dapat memiliki fungsi administratif. Namun, menurut perspektif kertas posisi AGRA, persoalan utamanya adalah apakah administrasi tersebut mengubah siapa yang menguasai tanah.

Sebuah tanah dapat memiliki sertifikat yang sangat jelas. Batasnya dapat dipetakan secara digital. Status hukumnya dapat tercatat dalam sistem pertanahan. Tetapi apabila tanah tersebut tetap terkonsentrasi pada pemilik modal berskala besar sementara petani tetap kekurangan tanah, maka ketimpangan agraria tidak otomatis hilang. Karena itulah kertas posisi tersebut membedakan Reforma Agraria dari sekadar legalisasi aset dan administrasi pertanahan.

Reforma Agraria harus memiliki tujuan transformasi sosial-ekonomi: mengakhiri monopoli tanah, mendistribusikan tanah kepada rakyat yang tidak bertanah atau kekurangan tanah, menata produksi, membangun koperasi, dan memperkuat kehidupan ekonomi pedesaan.

Tanah, Produksi, dan Kesejahteraan

Redistribusi tanah juga tidak dapat berhenti pada pemberian sertifikat. Seorang petani yang mendapatkan tanah tetapi tidak memiliki modal produksi, akses benih, teknologi, irigasi, jalan produksi, pengetahuan, pasar, maupun kelembagaan ekonomi tetap menghadapi persoalan besar.

Karena itu, kertas posisi AGRA menempatkan tiga unsur sebagai satu kesatuan: redistribusi tanah, penataan produksi, dan pengkoperasian hasil produksi. Redistribusi memberikan basis alat produksi. Penataan produksi memastikan tanah tersebut dapat digunakan secara produktif. Sementara koperasi dipandang sebagai mekanisme untuk memperkuat posisi ekonomi petani dalam menghadapi pasar.

Dengan kerangka ini, Reforma Agraria tidak berhenti pada pertanyaan “siapa memiliki tanah”, tetapi bergerak menuju pertanyaan “bagaimana tanah tersebut digunakan untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat”.

Konflik Agraria sebagai Cermin Struktur

Perdebatan mengenai Reforma Agraria menjadi semakin penting ketika konflik agraria terus muncul di berbagai daerah. Dalam kertas posisi tersebut, data Catatan Akhir Tahun 2025 KPA digunakan untuk menunjukkan 341 konflik agraria pada 2025 yang berdampak terhadap sekitar 914.574 hektare lahan, 123.612 keluarga, dan 428 desa/kelurahan. Dokumen juga mencatat bahwa sektor perkebunan dan agribisnis menjadi salah satu sumber konflik terbesar. Angka-angkat tersebut hanyalah yang tercatat. Jumlahnya diyakini lebih besar dari angka yang tercatat.

Angka-angka tersebut dalam dokumen digunakan untuk menunjukkan bahwa konflik agraria bukan hanya persoalan individual antara dua pihak yang memperebutkan sebidang tanah. Konflik juga berkaitan dengan bagaimana negara, perusahaan, masyarakat, dan modal menguasai serta menggunakan ruang agraria.

Karena itu, penyelesaian konflik satu per satu tidak selalu menyelesaikan persoalan struktural. Satu konflik dapat selesai secara administratif, tetapi konflik baru dapat muncul ketika struktur penguasaan tanah yang melahirkannya tetap ada.

Reforma Agraria sebagai Perubahan Struktur

Dari seluruh perjalanan sejarah tersebut, satu gagasan utama dalam kertas posisi AGRA adalah bahwa Reforma Agraria harus dipahami sebagai perubahan struktur. Ia bukan sekadar pembagian tanah, Ia bukan sekadar sertifikasi, Ia bukan sekadar penyelesaian konflik, Ia juga bukan sekadar modernisasi pertanian.

Reforma Agraria, dalam perspektif dokumen tersebut, merupakan proses yang menghubungkan redistribusi tanah dengan perubahan produksi, penguatan organisasi ekonomi rakyat, demokrasi pedesaan, kedaulatan pangan, dan pembangunan ekonomi nasional. Tanah harus kembali dipandang sebagai alat produksi dan sumber kehidupan rakyat, bukan semata sebagai aset yang dapat diperdagangkan.

Dengan demikian, persoalan agraria pada akhirnya membawa kita kembali pada pertanyaan paling mendasar: untuk siapa tanah dan sumber-sumber agraria digunakan?

Jika tanah digunakan terutama untuk mempertahankan konsentrasi kekayaan dan kekuasaan, maka sertifikat dan kepastian hukum tidak dengan sendirinya menghasilkan keadilan agraria. Sebaliknya, jika kebijakan pertanahan diarahkan untuk mengurangi ketimpangan penguasaan, memperluas akses kaum tani terhadap alat produksi, memperkuat produksi rakyat, dan memastikan hasil pembangunan dinikmati oleh masyarakat yang mengolah tanah, maka Reforma Agraria memiliki makna yang jauh lebih luas.

Itulah sebabnya, bagi AGRA, Reforma Agraria diposisikan sebagai kebutuhan historis. Ia berkaitan dengan bagaimana Indonesia menyelesaikan warisan ketimpangan agraria yang terbentuk selama berabad-abad dan bagaimana tanah ditempatkan dalam pembangunan ekonomi masa depan.

Pada akhirnya, sejarah Reforma Agraria Indonesia menunjukkan bahwa persoalan tanah tidak pernah berdiri sendiri. Ia selalu berkaitan dengan kekuasaan, produksi, modal, dan kehidupan rakyat. Karena itu, membicarakan Reforma Agraria berarti membicarakan kembali fondasi kehidupan masyarakat pedesaan: siapa yang memiliki alat produksi, siapa yang menguasainya, dan untuk kepentingan siapa tanah tersebut digunakan.

“Tanah untuk rakyat” dalam pengertian ini bukan sekadar slogan pembagian tanah. Ia merupakan pertanyaan tentang arah pembangunan dan tentang siapa yang memiliki tempat dalam kehidupan ekonomi bangsa.